Papel pedagógico dos tribunais de contas: análise das possibilidades e limites dos processos de consulta na legislação dos tribunais de contas brasileiros

Abstract

Os Tribunais de Contas foram constitucionalmente instituídos e possuem importante papel na proteção do erário e avaliação da gestão pública. Contudo, somente a verificação da legalidade das contas públicas e a atividade de registro de atos de aposentadoria, enquanto instrumentos de acompanhamento da gestão, de caráter repressivo e exercido a posteriori, têm se mostrado insuficientes para o efetivo controle da Administração Pública. Assim, tem-se investido em mecanismos de atuação preventiva, dentre os quais se destaca o exercício da função pedagógica dos Tribunais de Contas por meio das respostas exaradas nos processos de consultas. Contudo, por ser pouco problematizado pela doutrina e jurisprudência pátria, indaga-se acerca de sua constitucionalidade e competência e dos desdobramentos quanto ao caráter normativo dessa atuação, ou seja, como podem interferir na ação de todos os jurisdicionados e não apenas do consulente e contribuir para a boa gestão pública e a segurança jurídica. Por ausência de balizas claras de qual seja o papel nos processos em que atua, a Corte ora age como órgão de assessoramento jurídico; ora apresenta parecer

meramente opinativo, que não vincula a apreciação do caso concreto. Pelo método jurídico- diagnóstico e a partir das técnicas de coleta de dados primários e secundários (doutrina pátria)

foi estudada a legislação de todos os Tribunais de Contas brasileiros, para: (i) compreender as formas de elaboração e a sistemática de divulgação das deliberações em processos de consulta; (ii) verificar a aplicação dos entendimentos e seus impactos em casos concretos; (iii) verificar qual o tratamento dado ao caráter normativo e às respectivas formas de divulgação das manifestações exaradas em processos de consulta. Após análise dos dados, concluiu-se que as formas atualmente adotadas pela divulgação das consultas são insuficientes para o fomento do controle social e da boa governança pública. Em seu aspecto propositivo o trabalho demonstra que deve haver a possibilidade de diferenciação de efeitos das respostas às consultas, devendo ser verificado, em cada caso, o binômio interesse-necessidade em se normatizar determinado assunto e, nos casos em que se pretenda estender os efeitos da decisão a todos os jurisdicionados, é imprescindível que se utilize técnicas legislativas para edição e divulgação dos seus resultados.

The Courts of Audit are prescribed by the Constitution and have an important role in protecting the treasury and evaluating public management. However, simply verification of the legality of the public accounts and the activity of registration of public service retirements, as instruments of management follow-up, of repressive and ex post facto character, have proved insufficient for the effective oversight of the Public Administration. Thus, there has been an investment in mechanisms for preemptive oversight, among which is the exercise of the pedagogical activity of the Courts of Audit through the answers provided in the consultation processes. However, because it is little problematized by the doctrine and jurisprudence of the country, it inquiries about its constitutionality and competence and the unfolding as to the normative character of this action, that is, how they can interfere in the behavior of all the authorities and entities subjected to jurisdiction and not only the surveyed ones. Because of the lack of clear markers of the role in the cases in which it operates, the Court now acts as a legal advisory body; issuing a non-binding opinion, being that the former is not within its competence and the latter does not contribute to public management, because it creates more insecurity. Through the legal-diagnostic method and from the primary and secondary data collection techniques (Brazilian doctrine), regulation regarding all the Brazilian Courts of Audit, in order to: (i) understand the forms of elaboration and systematization of dissemination of deliberations Consultation processes; (ii) verify the application of the understandings and their impacts in concrete cases; (iii) to verify the treatment given to the normative nature and the respective forms of disclosure of the statements in consultation processes. After analyzing the data, it was concluded that the forms currently adopted by the dissemination of the consultations are insufficient for the promotion of social control and good public governance. In its propositional aspect, the work demonstrates that there must be a possibility of differentiating the effects of the responses to the consultations, and in each case the interest-need binomial must be verified to normalize a certain subject and, in cases where the effects are intended to be extended of the decision to all jurisdictions, it is essential that legislative techniques be used to edit and disseminate its results.