Os acordos cíveis nas hipóteses de improbidade administrativa: evolução jurídico-normativa e reflexões sobre os limites temporal e material dos acordos firmados com base na Resolução do CNMP e do CSMPMG

Abstract

O Código de Processo Civil de 2015 reconheceu, como fundamento processual, a busca pela solução consensual de conflitos, consagrando aos já existentes métodos de autocomposição, estabelecidas na Lei n.º 7.347/85, na Lei n.º 12.846/13 e na Lei nº 12.850/13, integrantes ao microssistema do combate à corrupção. Não obstante, o art. 17, §1º da Lei n.º 8.429/92, em sua redação original, vedava os acordos, as transações ou as conciliações nas hipóteses de improbidade administrativa de que tratava a Lei, cujo objetivo é tutelar o patrimônio público e a moralidade administrativa, a partir da responsabilização civil dos agentes públicos ou terceiros que, em conjunto, praticam atos ímprobos. Prevalecia o princípio da supremacia e da indisponibilidade do interesse público, no seu viés tradicionalista. A constitucionalização do Direito Administrativo, sob a ótica de que todos os direitos fundamentais devem, tanto quanto possível, ser buscados e preservados, não existindo a prevalência absoluta de qualquer dos princípios, e a mudança de paradigma da Administração Pública sancionadora e impositiva para a Administração Pública consensual e mais dialógica, gerou reflexos nos instrumentos ou métodos de controle da administração. Assim, a morosidade judicial e os custos elevados com a movimentação da máquina judiciária, aliada à efetividade nos cumprimentos dos acordos extrajudiciais, resultaram na busca mais incipiente pelas soluções consensuais de conflitos, inclusive no combate à corrupção com a reparação mais célere e eficaz do erário. Nesta perspectiva, a Lei n.º 13.964/19 alterou a Lei n.º 8.429/92 para permitir a realização de acordos nas hipóteses de improbidade administrativa e instituir o acordo de não persecução cível, embora sem regulamentação, limitando-o à fase do inquérito civil ou preparatória ao procedimento principal da ação de improbidade. Assim, buscar-se-á nesta dissertação, a partir de uma pesquisa bibliográfica, utilizando-se do método hipotético-dedutivo e como referencial teórico a constitucionalização e consensualidade da Administração Pública contemporânea, definir o que seja interesse público nas ações de improbidade administrativa; demonstrar a possibilidade de realização dos acordos também no curso da demanda principal, a partir da aplicação do postulado da proporcionalidade, da razoabilidade e de uma interpretação normativa mais coerente e coordenada do sistema jurídico; reconhecer, enquanto não regulamentada, a possibilidade de aplicação analógica das diretrizes previstas nas Resoluções do Conselho Nacional do Ministério Público e Conselho Superior do Ministério Público para a celebração dos termos de ajustamento de conduta e apontar, ao final, os limites temporais e materiais dos acordos cíveis nas improbidades administrativas, resguardando os direitos e garantias fundamentais dos cidadãos e, por conseguinte, da coletividade.

The 2015 Civil Procedure Code recognised, as a procedural foundation, the search for consensual settlement of conflicts, consecrating the existing forms of self composition established in Act 7.347/85, Act 12.846/13 and Act 12.850/13, components of the microsystem against corruption. Nevertheless, article 17, §1º of Act 8.429/92, in its original wording, prohibited agreements, transactions or reconciliations dealt by that Law in cases of administrative improbity, aiming to protect public property and administrative morality, as of civil liability of public agents or third parties who, together, committed unsubstantiated acts. The principle of supremacy and unavailability of the public interest prevailed in its traditionalist bias. The constitutionalization of administrative law, from the perspective that all fundamental rights should, as far as possible, be sought and preserved, without absolute prevalence of any of its principles, as well as the paradigm shift from a punitive and imposing Public Administration to a consensual and more dialogical one, generated reflexes in the instruments or methods of management control. Thus, the judicial slowness and the high costs within the legal apparatus system, combined with the effectiveness in complying with extrajudicial agreements, resulted in the most incipient search for consensual solutions to conflicts, including the fight against corruption with faster and more effective refund of the treasury. In this perspective, Act 13.964/19 changed Act 8.429/92 to allow for agreements to be made in the event of administrative misconduct and to enact the agreement of non-civil pursuit, with no regulation though, and limiting it to the phase of the civil or preparatory investigation to the main procedure for the civil act of misconduct. The purpose in this dissertation is thus, with basis on a bibliographical research, using the hypothetical-deductive method and having as a theoretical reference the constitutionalization and consensus in contemporary Public Administration, to define what is of public interest in administrative improbity actions; to demonstrate the possibility of making agreements also in the course of the main demand, starting from the application of the principle of proportionality, reasonableness and a more coherent and coordinated normative interpretation of the legal system; to recognise , as yet to be regulated, the possibility of analogy application of the guidelines foreseen in the Resolutions of the National Council of Public Prosecutors and the Superior Council of the Public Prosecutor's Office for the conclusion of the terms for conduct adjustment and to point out, at the end, the material limits of civil agreements in administrative improbities, safeguarding the fundamental rights and guarantees of citizens and, consequently, of the collectivity.